近日，國資委全面深化改革領導小組召開第十八次全體會議審議了《關于混合所有制企業實行員工持股試點的指導意見》 （下稱“《意見》”)。有媒體指出，該《意見》從員工持股的范圍、比例、操作細則等方面給予了進一步明確。

國資改革時隔11年再破冰 員工持股不超25%

按《意見》，實現員工持股的試點企業將僅限充分競爭行業和領域的企業，且集團層面和央企重要的子企業不推行；另外員工持股的總比例不能超過25%、個人持股比例不能超過5%。這些細節較此前市場的期許“保守”不少，因此有評價稱“不夠積極”。

“不管怎么說，動起來就是一種進步。” 中國企業改革與發展研究會副會長周放生2月2日接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，不管《意見》內情如何，這項中止了11年的國企改革計劃能夠再度啟動，本身已經值得稱許，所有爭議性問題可以在觀察改革效果過程中予以改進。

中國企業改革與發展研究會副會長hr369.com李錦向記者透露，除了《意見》以外，目前國資委內部已經完成了頂層設計方案和國企分類方案的審議，也已提交給中央全面深化改革領導小組。目前未知審批結果如何，還很難定論春節前是否能夠順利出臺。

方案低于預期？

據《經濟觀察報(微博)》披露，此次實現員工持股的試點企業將主要在商業一類企業中選取，商業二類和公益類一般不實行。

所謂商業一類企業，即處于充分競爭行業和領域的企業。商業二類企業主要是指主業關系到國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，或處于自然壟斷行業，經營專營業務，承擔重大專項任務的企業。公益類則是那些以社會效益為導向，以保障民生、提供公共產品和服務為主要目標的企業。

此外，該《意見》還規定集團層面和央企重要的子企業不推行。試點企業必須是二級或者二級以下的企業，即央企的子公司、孫公司。

對此，國資委研究中心副主任彭建國認為，員工持股應該有紅線，壟斷行業、政策性業務強的行業和企業應暫緩搞員工持股。“因為壟斷企業和政策性領域的企業搞員工持股，不但起不到較大的激勵作用，而且可能造成國有資產流失”。

《意見》中還指出“存量不碰，增量為主”，即在國有企業通過改制變成為混合制企業或新設混合制企業時，引入員工持股制度，如是既實現改革，亦減少存量資產變革的爭議。

此前在接受21世紀經濟報道記者采訪時，彭建國曾建議大型企業、現有企業即存量上搞激勵型員工持股。而在小型企業、新設企業即增量上搞投資型員工持股。如科研業務板塊，為了使一項新的研究成果產業化，由相關科研人員出現金占股，原企業以技術、設備及場地作價占大股，成立新公司。

彭建國認為，激勵型員工持股主要是激勵企業高管和業務骨干，持股所占比重很小，但卻是一個員工與企業可持續發展相關的“金手銬”。投資型員工持股則實質上是以投資新項目為基礎，吸收來自內部員工資本或內外部資本相結合的新的混合所有制企業。

然而，最終出于穩妥考慮，《意見》改為只做增量部分的員工持股，更為廣泛的存量資產維持現狀，視試點結果再定。

另外，《意見》被詬病為保守方案，還在于持股比例。周放生透露，早在2008年國務院國資委下發的《關于規范國有企業職工持股、投資的意見》（國資發改革〔2008〕139號）中，對于員工持股的比例曾規定“總比例不超過49%”，而且對于高科技企業的持股比例更是放寬至51%。

但在《意見》中，對員工持股比例部分的規定是“員工持股的總比例不能超過25%、個人持股比例不能超過5%。”

基于此，李錦認為，現有的《意見》版本確實比此前的預期保守了一些，限制較多，改革步履放小。持股的比例被限定在部分員工，如骨干、經營、管理層等。

防止體制性流失

不過在周放生看來，《意見》能審議通過，最終公開就已經是一個進步，應“先認可，再改進”。何況，此前的員工持股僅限于中小國企的改革，此次《意見》則是針對所有國企，包括各大型央企。改革所涉及的資產變遷，何止千百倍。

周放生自1990年起就在國有資產管理局、國家經貿委國有企業脫困辦公室、財政部財政科學研究所國有資產管理研究室以及國資委企業改革局工作，一直觀察著國企內部改革的動向，員工持股制度在其看來是解決制度反腐的治本方法。

“沒有資本的利益聯系，沒有產權的紐帶，所謂員工是企業的主人，比較虛化。當本企業的員工通過股權紐帶跟企業掛在一起時，員工與企業、其他股東就形成了利益共同體，對于提高企業活力、減少浪費、制衡權力、減少投資失誤都將非常有益。”

周放生指出，通過公司治理、董事會、股東會、獨立董事、監事會、紀委等等制度設計，其實都無法真正解決內部人控制腐敗問題，只有真正引入員工持股制度的企業，才得到真正的內部牽制力和監督人。

據其多年的觀察，引入員工持股的企業，如長沙友誼阿波羅和南京鋼鐵公司等企業，或是在11年前成功引入員工持股的部分電力企業、發電企業和電網企業，都鮮少發生重大腐敗案件，反倒是沒有實行員工持股的大型壟斷企業，如中石油、一汽等，內部窩案旁生，“沒有實行員工持股的企業很難說沒有腐敗”。

周放生認為，目前《意見》的改革步伐雖小，也將以試點推進，但是隨著試點效果呈現出來，提高持股比例或擴大試點范圍將會是趨勢。

不過有意思的是，雖然員工持股總比例在25%以內，個人持股在5%以下被市場詬病為“保守”，仍然比證監會半年前的一套方案顯得“開放”得多。

2014年6月20日，證監會發布《關于上市公司實施員工持股計劃試點的指導意見》，在上市公司中開展員工持股計劃試點。按照這份指導意見，員工持股計劃所持有的股票總數累計不得超過公司股本總額的10%，單個員工所獲股份權益對應的股票總數累計不得超過公司股本總額的1%。

李錦和周放生都認為，證監會的規定是試行階段，隨著未來員工持股制的成熟，或會順勢放寬相應的持股比例要求，這對有上市需求、實行員工持股的混合所有制企業將不會構成障礙。

鑒于11年前員工持股改革在實際操作過程曾走向歧路，如今對其引發的國有資產流失的爭議仍不絕于耳，且其間或可能再度爆發不規范操作，讓制度實施發生扭曲。

周放生指出，國有資產流失最大的擔憂在于交易性流失，事實上目前各方面的政策、監管方式都有所提升，只要保持公開透明，就可以防止大規模流失，而國資的小流失或難以完全防止。

“關鍵是防止體制性流失。”周放生認為，實際上沒有實施員工持股的企業國有資產也會因為制度腐敗而大量流失，而實現員工持股的企業則是少量流失而已。相比較之下，還不如實行員工持股。